建立多层次养老保险体系,是我国城镇企业职工养老保险制度改革的重要方面。随着基本养老保险制度改革的深入,各方面都认识到了建立补充保险的必要性和重要性。然而,对补充保险的性质、推进力度和当前需要规范的重点等问题还应作更深入和更全面的讨论。关于补充养老保险的性质存在着对立的两种观点:一种观点认为补充保险属于社会保险,理由是政府对实施补充保险的条件、程序、管理基金来源、计发办法、经办机构等方方面面都做出明确规定,政府参与较多较深;与此相反的观点则认为补充保险属于商业保险,理由是企业及其职工是否参加,完全由企业和职工决定,国家并不强制。这两种观点都有一定道理,因此从理论界到决策层一直争论不休。